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对基层法院改革的几点思考

来源：人民法院报　时间：2014-9-29 9:59:01　

　　党的十八届三中全会《决定》出台后，最高人民法院于今年7月9日发布“四五改革纲要”，标志着人民法院新一轮司法改革已成确定不移的趋势，形象的说法就是“开弓没有回头箭”。对此，基层法院极有必要立足基层司法困境，作出富有自身特色的个性回应。

　　首先，要消除认识上存在的隐性误区。基层法院不能因为位处基层，认为顶层设计与己无涉，便持消极观望态度，觉得大可不必费那份心力，等上面改好了，再按部就班依样去改即可，于是事不关己、高高挂起；甚至认为在基层搞司法改革掣肘太多，方方面面的关系都要权衡，不免举步维艰，即使努力去改了也注定改不好，于是畏之如虎、望而却步。须知司法改革既要自上而下，也要自下而上，两者缺一不可。自上而下的是顶层框架设计，以及层层传递的改革决心；自下而上的是区间变量协作，以及主动先行的应对举措。

　　各地各级法院尤其是基层法院之间，所处经济人文社会环境不同，改革的操作模式和具体步调自然不会完全一致，如此也就为顶层框架的弹性调整提供了一定区间范围内的变量参数。正是在这一点上，体现了基层法院积极探索司法改革路径的最大价值，对上则不断丰富经验样本数量，持续拓展顶层决策空间；对下则因地制宜，防止以一种局域性样本硬性划一，出现“橘生淮南为橘，橘生淮北为枳”的不良后果。

　　其次，要深入梳理反思自身工作困境。基层法院在司法工作中面临的困境既有个性因素，也有共性因素，较为突出的主要有三个方面。困境之一是审判权运行过于行政化，依法独立行使审判权的重心掌握在审判管理者手上。案件一般要经过庭长、分管副院长、院长三级审批，审判组织在审判活动中的独立地位被忽视，审而不判现象严重。审判委员会则判而不审，讨论决定案件的范围过宽过细，影响了办案质量和效率。困境之二是审判资源配置不尽合理，法官主体地位不够凸显。审判辅助人员匮乏，法官除审判性、智力性工作外，还要从事送达、组织庭前证据交换、信访释明化解等繁琐的事务性、体力性工作。困境之三是法官办案激励手段欠缺，司法责任定位不明晰，案件办多办少一个样，干得越多、责任越重，付出与回报不对等，少数法官日渐滋生懈怠情绪，不愿或不想办案。

　　上述困境的根源在于审判权与审判管理权运行机制的失衡，即审判权不彰，审判管理权越位。两种权力都是法院整体司法权的体现，后者服务和制约前者，其中服务性是第一位的，只有在服务审判权的前提下，才谈得上对审判权的制约。审判管理权一旦在实际运行过程中超出其应然权责边界，就会产生权力失范的弊端，造成管理权高度集中，以领导代替监督，最终转向行政式的控制，违背了审判活动的客观规律。

　　最后，要设计出有针对性的改革策略。既然抓住了引发困境的症结所在，就当由此入手，科学界定审判权与审判管理权的权责边界，理顺两者的运行规律和运行关系，从而精准把握“双权”运行机制的平衡点，找出破解审判管理权越位的钥匙，尝试推动“双制”改革。一是审判长负责制改革，核心和关键是坚持去行政化原则，适度剥离审判管理权中的审判权，相应扩张审判权的边界，还权于独任法官、合议庭等。二是司法责任制改革，通过科学考核评价办案质效，落实办案激励机制，督促并保证法官依法独立公正行使审判权；通过对案件审理各个环节的严格管理，规范每一位独任法官、每一个合议庭的司法行为，有责必究，杜绝审判权滥用。

　　（作者系江苏省建湖县人民法院院长）

【责任编辑：玉倩】

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